Νέος νόμος για τις μελέτες του δημοσίου:
προκάλυμμα για την ανεξέλεγκτη παραγωγή των δημοσίων έργων
Γιάννης Γρηγορόπουλος
Πολιτικός Μηχανικός
Καινούργια οικοδομήματα με παλιά υλικά
Ψηφίστηκε στις 9 Φεβρουαρίου 2005 το νομοσχέδιο «Ανάθεση και εκτέλεση δημοσίων συμβάσεων εκπόνησης μελετών και παροχής συναφών υπηρεσιών και άλλες διατάξεις» και αναμένεται η δημοσίευση του νόμου σε ΦΕΚ.
Ο νέος νόμος αντικαθιστά τον «γερασμένο» Ν.716/1977, για τον οποίο πολλά επικριτικά ακούστηκαν από τον υπουργό ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε. στη διάρκεια του «διαλόγου» με το ΤΕΕ και τους υπόλοιπους φορείς, παρόλο που σε όλους είναι γνωστό ότι δεν έφταιγε ο νόμος αλλά η μη εφαρμογή του από τις αναθέτουσες αρχές. Η αδιαφάνεια και η φαυλότητα που επικράτησαν κατά την 25ετή ισχύ του νόμου, επέτρεψαν την επικράτηση της αντίληψης και πρακτικής περί απαξίας της μελέτης, τα δε αποτελέσματα για το τελικά παραγόμενο έργο ήταν αναμενόμενα: ανεπαρκείς μελέτες, ομηρία της ποιότητας της κατασκευής από τον εργολάβο, αλλαγές αντικειμένου, υπερβάσεις προϋπολογισμών και γενικώς η γνωστή κακοδαιμονία στα δημόσια έργα.
Βέβαια ο εισηγητής υπουργός ΠΕ.ΧΩ.Δ.Ε., κατά τη διαδικασία ψήφισης του νομοσχεδίου στη Βουλή, χρησιμοποίησε το γνωστό τερτίπι της διαστρέβλωσης της πραγματικότητας για να υπερασπιστεί τα θετικά του νέου θεσμικού πλαισίου. Ανέφερε λοιπόν ότι «το νέο σχέδιο νόμου προτείνει σε γενικές γραμμές (…) τη θεσμική κατοχύρωση της διαδικασίας που βελτιστοποιεί την ποιότητα των μελετών δημοσίων έργων, η οποία αποτελεί τον κεντρικό στόχο του νομοσχεδίου αλλά και την ειδοποιό διαφορά του από το προϊσχύον νομικό πλαίσιο. Πράγματι, για όλες τις σημαντικές μελέτες ακολουθείται η διαδικασία ενός αυστηρά καθορισμένου διαγωνισμού ιδεών και συνακόλουθων λύσεων για την επιλογή της βέλτιστης, κατά την πρώτη κρίσιμη φάση μιας μελέτης. Οι υπηρεσίες αναθέτουν την προκαταρκτική μελέτη σε 3-5 αναδόχους, ώστε η αναθέτουσα αρχή να έχει την ευχέρεια να εκτιμήσει ορθότερα τις διαθέσιμες τεχνικές λύσεις και να επιλέξει την καλύτερη και οικονομικότερη».
Δεν γνώριζε, αλήθεια, ο κ. Σουφλιάς ότι αυτό που επαγγέλθηκε ως νέο, προβλεπόταν ως η κύρια διαδικασία επιλογής μελετητή στο Ν.716/1977, που όμως σπανίως εφαρμόστηκε; Παραθέτουμε τη σχετική διάταξη σε απλά ελληνικά, για να γίνει φανερό –και στους πλέον αφελείς– το μέγεθος της παραπλάνησης (άρθρο 11, παρ. 5 του Ν.716/1977, περί επιλογής μελετητή μετά από εκπόνηση προκαταρκτικών μελετών ή εκθέσεων): «Μεταξύ των Γραφείων τα οποία εκδηλώνουν ενδιαφέρον ο εργοδότης επιλέγει, κατά την κρίση του, μετά από αξιολόγηση των προσόντων αυτών, αριθμό Γραφείων που συγκεντρώνουν τις προϋποθέσεις για την ανάληψη της μελέτης. Η πρόσκληση εκδήλωσης ενδιαφέροντος καθορίζει τον αριθμό των Γραφείων, τα οποία κατ’ ανώτατο όριο επιλέγονται. Τα παραπάνω επιλεγόμενα Γραφεία καλούνται όπως μέσα σε τακτή προθεσμία, υποβάλλουν είτε ειδική προκαταρτική μελέτη, για μείζονος σημασίας και ειδικά έργα, είτε απλές προκαταρτικές εκθέσεις για μικρότερης σημασίας έργα, όπως ορίζει εκάστοτε η πρόσκληση, ώστε να είναι δυνατή η εκτίμηση των προτεινόμενων λύσεων και του προϋπολογισμού του έργου. (…) Μετά την αξιολόγηση των υποβαλλόμενων κατά τα παραπάνω προκαταρτικών μελετών ή εκθέσεων η μελέτη ανατίθεται τελικώς στον υποβάλλοντα την αρτιότερη από τεχνικής άποψης λύση. (…)».
Οι «φιοριτούρες» του νόμου
Ας αναρωτηθεί ο υπουργός γιατί δεν εφαρμόστηκε η βασική αυτή διαδικασία του προηγούμενου θεσμικού πλαισίου και ας αφήσει τις κορώνες ότι το δικό του προϊόν (ίδιο ακριβώς με το παλιό, στο θέμα αυτό) θα «πουλήσει», από εδώ και πέρα, περισσότερο. Είναι γνωστό σε όλους ότι, κατά την 25ετή ισχύ του νόμου του Ν.716/1977, οι αναθέτουσες αρχές όχι μόνον δεν εφάρμοζαν αυτή την (κύρια) διαδικασία αλλά προσπαθούσαν να παρακάμπτουν ακόμα και την απλούστατη διαδικασία του άρθρου 11, παρ. 7, δηλαδή της απευθείας επιλογής με αξιολόγηση μόνον της εμπειρίας και του διαθέσιμου χρόνου για τη σύνταξη της μελέτης. Στην πράξη γίνονταν «απευθείας αναθέσεις», χωρίς καμία διαδικασία, είτε με τη δυνατότητα που παρείχαν κατοπινές νομοθετικές παρεκκλίσεις είτε και εντελώς παράνομα.
Γιατί, άραγε, τώρα να αλλάξουν τα πράγματα ως προς το θέμα αυτό; Γιατί, αλήθεια, τώρα να εφαρμοστεί η (νέα κύρια) διαδικασία που προβλέπεται στα άρθρα 5, 6 και 7, που κατά κοινή ομολογία είναι εξαιρετικά πολύπλοκη και χρονοβόρα, αφού θεσπίζει διαδοχικά και διακριτά μεταξύ τους στάδια επιλογής και ειδικότερα:
1. Πρόσκληση εκδήλωσης ενδιαφέροντος για τη σύνταξη προκαταρκτικής μελέτης, με σκοπό την επιλογή 3 έως 5 μελετητών.
2. Σύνταξη των προκαταρκτικών μελετών από τους επιλεγέντες, αξιολόγηση και επιλογή ενός, ο οποίος συντάσσει την προμελέτη.
3. Προκήρυξη διαγωνισμού για τη σύνταξη της οριστικής μελέτης και επιλογή ενός μελετητή μετά από αξιολόγηση της τεχνικής και οικονομικής προσφοράς των ενδιαφερομένων.
Αν οι δημόσιοι φορείς αντιμετώπιζαν μέχρι σήμερα το Ν.716/77 ως σκόπελο προς αποφυγήν, οι νέες διαδικασίες δεν μπορεί παρά να τους προκαλέσουν φρίκη και δέος. Και αναρωτιέται κανείς: πώς με τέτοια εργαλεία θα αντιμετωπιστεί η πιεστική ανάγκη για απορρόφηση των κονδυλίων της Ε.Ε. που κινδυνεύουν να χαθούν;
Τα νέα εργαλεία και οι παλιές δοκιμασμένες μέθοδοι
Απάντηση στο εύλογο αυτό ερώτημα δίνει κατ’ αρχήν το «σωτήριον» άρθρο 8 του νέου νόμου για «συμφωνίες–πλαίσιο», με το οποίο δίνεται η δυνατότητα στους φορείς να συνάπτουν συμβάσεις με έναν ιδιώτη μελετητή, για διάστημα μέχρι 3 χρόνια και με αντικείμενο «την εκπόνηση μελετών ή παροχή υπηρεσιών, όταν δεν μπορούν να προσδιοριστούν επακριβώς εκ των προτέρων στοιχεία τους». Επιβοηθητικά, υπάρχει και το άρθρο 9 για τις «συμβάσεις παροχής υπηρεσιών», με το οποίο οι φορείς μπορούν να αναθέτουν σε ιδιώτες μελετητές υπηρεσίες που κατ’ εξοχήν αφορούν σε αρμοδιότητες του δημοσίου, όπως σύνταξη τευχών διαγωνισμού, επίβλεψη μελέτης ή έργου, υποστήριξη στη διοίκηση έργου κλπ, «όταν οι αναθέτουσες αρχές αδυνατούν να ανταποκριθούν αποτελεσματικά στα καθήκοντα αυτά».
Και προκύπτει το επόμενο εύλογο ερώτημα: γιατί άραγε ο φορέας, που θα θελήσει να πραγματοποιήσει κάποιο έργο, να επιλέξει τον κυκεώνα των άρθρων 5, 6 και 7, αφού μπορεί πολύ εύκολα να «ξεμπερδέψει» με τα άρθρα 8 και 9, δηλαδή να κάνει νόμιμα ό,τι έκαναν μέχρι τώρα παράνομα οι περισσότεροι φορείς του δημοσίου; Είναι ηλίου φαεινότερο ότι απ’ όλον το νόμο, το άρθρο 8 είναι αυτό που θα εφαρμοστεί κατά κύριο λόγο και μάλιστα παρά τη «δικλείδα ασφαλείας», που προστέθηκε στο τελικό κείμενο, σχετικά με τον περιορισμό της αξίας των συμβάσεων που συνάπτονται, βάσει του άρθρου αυτού, στο 15% των εγκεκριμένων ετήσιων πιστώσεων της αναθέτουσας αρχής. Ο περιορισμός αυτός –ακόμα και αν εφαρμοστεί– δεν θα εμποδίσει το μοίρασμα του υπόλοιπου 85% σε υπεργολαβίες ημετέρων, εκείνων δηλαδή που θα έχουν συνάψει «σύμβαση μίζας» με το βασικό ιδιώτη μελετητή.
Αποδεικνύεται έτσι ότι όλες οι προηγούμενες πολύπλοκες διαδικασίες που προβλέπονται στα άρθρα 5, 6 και 7 είναι απλώς οι «φιοριτούρες» του νόμου και θα έχουν την ίδια τύχη με την «κύρια διαδικασία» που πρόβλεπε ο Ν.716/1977 στο άρθρο 11, παρ. 5.
Και βέβαια, επειδή ο χρόνος είναι χρήμα και το δημόσιο χρήμα με τους Ολυμπιακούς Αγώνες μάς τελείωσε, θα επανέλθει θριαμβευτικά η «μελέτη-κατασκευή» και –κυρίως– θα γενικευτεί η εφαρμογή των «συμβάσεων παραχώρησης» (ή «συμπράξεων δημοσίου και ιδιωτικού τομέα» - ΣΔΙΤ, όπως λέγονται πλέον επί «φιλελεύθερης» κυβέρνησης), που θα αποτελέσουν εφεξής τα βασικά συστήματα παραγωγής δημοσίων έργων, στα οποία, ως γνωστόν, οι μελέτες εκπονούνται με συνοπτικές διαδικασίες και με μέριμνα των εργολάβων.
«Επανίδρυση» του κράτους με κατάρρευση του δημοσίου συμφέροντος
Οι μάσκες πλέον έχουν πέσει. Ο νόμος παρέχει όλες τις δυνατότητες για την εκχώρηση σε ιδιώτες και όσων από τις βασικές αρμοδιότητες έχουν απομείνει στο δημόσιο, ενώ θα έπρεπε –αντίθετα– να προβλέπει όρους ώστε το δημόσιο να βελτιώνει συνεχώς την ικανότητά του για προγραμματισμό, συντονισμό, επίβλεψη και έλεγχο μελετών και έργων και να θεσπίζει διατάξεις για θεσμική και οικονομική ενδυνάμωση των Δημόσιων Τεχνικών Υπηρεσιών, ώστε να είναι σε θέση να ανταποκρίνονται με πληρότητα στις απαιτήσεις του ρόλου τους, σύμφωνα και με τις σχετικές δεσμεύσεις της Κυβέρνησης που απορρέουν από την υπογραφή της Συλλογικής Συμφωνίας 2002 με την Π.Ο. ΕΜΔΥΔΑΣ. Ταυτόχρονα, με το νόμο αυτό οργανώνεται και συγκεντροποιείται η διαπλοκή και «αναβαθμίζεται» η εξάρτηση των μελετητών και του προϊόντος της εργασίας τους από την πολιτική εξουσία και τα κατασκευαστικά συμφέροντα.
Οι συνέπειες της πολιτικής αυτής στο σύστημα παραγωγής των δημοσίων έργων θα είναι δραματικές:
1. Καταργείται πλέον η έννοια του δημοσίου συμφέροντος και εξανεμίζεται δια παντός κάθε ελπίδα για αναβάθμιση και επάρκεια των δημοσίων τεχνικών υπηρεσιών της χώρας.
2. Μεταφέρονται τεράστιες ευθύνες στους τεχνικούς δημοσίους υπαλλήλους, των οποίων ο ρόλος θα περιοριστεί στο να σφραγίζουν ανεξέλεγκτα προϊόντα.
3. Αναδιαρθρώνεται βίαια το μελετητικό δυναμικό με την περαιτέρω συγκέντρωση της δραστηριότητας σε μεγάλες μονάδες–εταιρείες μελετών που θα έχουν προνομιακή σχέση με το δημόσιο και την ευελιξία να προσφέρουν παντός είδους υπηρεσίες με συμπίεση του κόστους.
4. Γενικεύεται και βαθαίνει η διαπλοκή μεταξύ κυρίου του έργου–μελετητών–εργολάβων.
5. Πέφτει ακόμα περισσότερο η ποιότητα των μελετών, με ό,τι αυτό συνεπάγεται για το τελικά παραγόμενο έργο.
Η «κρυφή γοητεία» του νέου θεσμικού πλαισίου
Συμπερασματικά, με τη γενικευμένη χρήση των παραπάνω διαδικασιών νομιμοποιείται η σημερινή αυθαιρεσία στις αναθέσεις και την εκπόνηση μελετών, αλλά και στην κατασκευή των έργων, και η μελέτη –που είναι το πιο αποφασιστικό στάδιο για την πραγματοποίηση ενός δημόσιου έργου– μετατρέπεται σε αγοραίο προϊόν χαμηλής ποιότητας, που εντάσσεται στις διαδικασίες της κατασκευής. Αυτά θα είναι τα αποτελέσματα που θα εισπράξει ο κ. Σουφλιάς, σε πλήρη αντίθεση με τα όσα ο ίδιος ανέφερε στη Βουλή, αλλά σε πλήρη αρμονία με τη γενικότερη νεοφιλελεύθερη πολιτική στην παραγωγή των έργων, που ξεκίνησε το «εκσυγχρονιστικό» ΠΑΣΟΚ και συνεχίζει με υποδειγματική συνέπεια η «φιλελεύθερη» ΝΔ.
Άλλωστε αυτοί ήταν εξ αρχής –και επί υπουργίας της κ. Βάσως Παπανδρέου– οι λόγοι που επέβαλαν την τροποποίηση του παλιού θεσμικού πλαισίου: Από τη μια η ανάγκη προσαρμογής στις κοινοτικές απαιτήσεις περί «ανταγωνισμού» και «διαφάνειας» και από την άλλη η ανάγκη συσκότισης για τις πραγματικές αιτίες της κακοδαιμονίας στην παραγωγή των δημοσίων έργων, με τη μέθοδο των παραπλανητικών επαγγελιών για «βελτιστοποίηση της ποιότητας των μελετών».
Ένα είναι σίγουρο: Και με το νέο θεσμικό πλαίσιο για τις μελέτες, τα δημόσια έργα στη χώρα μας θα εξακολουθήσουν να παράγονται με τον ίδιο (αν όχι και χειρότερο) τρόπο…
Φεβρουάριος 2005